高速公路的协调工作，无论对于项目业主、项目所在地人民政府、施工单位，还是具体从事协调工作的人员来说，都是一个需要不断探索与总结的课题。当前在创建和谐社会与民主法治的大背景下，协调工作大环境发生了重大变化，遇到了许多新情况新挑战，协调工作常常举歩维艰。如何破解协调工作难题也就成了各级政府、项目业主、施工单位的一项重要工作。分析协调工作难题的成因，创新协调工作的思路，依法维护施工单位利益，营造和谐的施工环境，对于做好当前乃至今后一段时间内高速公路的协调工作都具有十分重要的现实意义。

    难题与成因

    一、由于村民的拆迁诉求超越了当前政策规定，拆迁伴随着整个施工全过程，制约着施工单位的施工进度，拆迁成为当前高速公路协调工作的拦路虎。众所周知，高速公路途经的地方必然会遇到并拆除一些村民的房屋及其他建筑物。按常规讲，施工单位进场以前，项目业主与地方协调指挥部应该把红线内的建筑物都拆除了，但事实并非如此。施工单位进场以后，标段红线内还有大量建筑物未拆除。客观地讲，当前高速公路经过的地方大多是经济文化欠发达地区，村民拆除旧房改建新房，改善了原有的居住条件，有的甚至通过生态移民永久性改善了生产生活环境，应该是一件皆大欢喜的事情。但实事上拆迁过程充满了矛盾与艰辛。被拆迁户在房屋类别认定与拆迁价格、宅基地选址与配套设施、房建手续等方面提出超越当前政策的种种苛刻要求，有的村民甚至提出整个村寨生态移民的诉求。凡此种种都造成了施工单位无法正常开工或施工。地方政府与标段协调人员不厌烦的上门做工作，为拆迁户提供种种便利条件，但双方很难短时间内达成共识，拆迁工作举步维艰。有时穷尽了各种措施后只能对个别“钉子户”申请法院强拆。可以这样讲，房屋拆迁工作是高速公路协调工作的拦路虎，是天下第一大难事。

    二、由于实行高速公路弯道超车战略，工程开工前期准备工作匆忙，村民征地款不能及时到位，矛盾纠纷没有及时调处，项目开工后红线内土地没有拿回，施工单位不能按期使用，导致纠纷阻工持续不断。由于施工单位进场后红线内的征地补偿款并未全部发放到位，红线内的各类矛盾纠纷也还没有调处解决，红线补征又随之而来。在不具备开工条件下，项目业主迫于政府工期压力，匆忙下达开工令，并缩短约定的工期。由于村民对政府诚信的担忧，尤其是有权属纠纷与土地类别分歧的村民，坚持拿到征地补偿款后才同意施工单位进场用地，这就造成了施工单位要施工与村民不交地之间的矛盾，从而引发部分村民持续阻工，甚至出现群体性阻工事件，个别地方甚至演变成恶性暴力阻工事件。施工单位边施工边协调边扯皮，施工单位协调人员不仅上门做村民思想工作，而且也积极配合有关部门帮忙收集各种资料，化解各种矛盾，争取村民征地补偿款早日到位。

    三、由于工作的前瞻性预见性不够，前期介入调处矛直不及时，预防措施不到位，导致矛盾错综复杂，村民阻工事件频发，造成协调工作处境艰难。开工前期红线内权属纠纷、地界纠纷、补偿标准与数量认定纠纷、补偿款不到位附作物不清除的纠纷、拆迁纠纷等等。开工后，施工队越界施工引起的超界纠纷，使用当地便道引起的交通纠纷，红线内外水、电、路因施工被毁未及时恢复引起的生活设施纠纷，爆破作业引起的扰民纠纷、炮损未及时赔付与赔付标准不认同的炮损纠纷，施工队未及时兑现承诺引起的诚信纠纷等等。所有这些矛盾纠纷既有历史遗留下来的，也有村民对政策误解造成的，地方政府前期介入不够处理不及时造成的，施工单位施工过程中采取预防措施不到位引起的。这些矛盾纠纷错综复杂纠缠不清，贯穿于高速公路施工的全过程，协调处理十分困难。有些村民用阻工来表达自己合理或者不合理的利益诉求，有些不法分子煽动策划阻工闹事并从中渔利。这些矛盾纠纷一旦失控，就会演变成由个体村民阻工发展到村民群体性阻工，直至发展到村民与施工队的肢体冲突，造成流血事件。村民用机械、车辆、树木、石块等堵塞施工便道或者直接堵塞红线，阻止施工人员与机械进入施工现场作业，正常施工秩序得不到保障。地方政府与施工单位协调部门成了消防队灭火员，他们穷于应付精神疲惫身心憔悴。

    四、由于地方势力以极端方式表达参工参运的非法诉求，强揽工程时有发生，各方利益难以协调，施工单位依法维护自身利益难度很大，造成施工单位苦不堪言。从利益层面上讲，高速公路项目建设是一个利益交织错综复杂的综合体。它存在着推动区域经济发展与牺牲部份村民眼前利益的矛盾、投资方控制工程成本与兼顾民生的矛盾、施工单位追求经济效益与履行社会责任的矛盾、法治社会的守法律己与村民利益诉求极端化的矛盾等等诸多矛盾。有的地方势力或村民以种种借口强行参工参运强揽工程，有的制造矛盾阻工闹事甚至敲诈勒索施工单位。由于政府社会管理职能的服务化，行政管理权力的弱化，村民对建设和谐社会理解的偏差，对政府的不信任，各方难以找到利益的平衡点，地方政府依法协调的难度很大，施工单位依法保护自身利益面临新的困境，弄得施工单位苦不堪言。

    对策分析

    高速公路的协调工作是一个动态的管理过程，协调的对象、问题、人、事件是变化的，协调所在区域的民风民俗、协调所依据的政策文件也有所不同，协调工作的大环境不是施工单位可以掌控的，这就决定了协调工作的复杂性与艰巨性。在建设和谐社会与依法治国的大背景下，施工单位如何适应新形势新情况，根据项目所在地的具体情况，做到依法协调、情感协调、和谐协调，使协调工作更具有前瞻性、预防性、可控性，依法维护自身利益，营造和谐的施工环境，是破解当前协调工作难题的必然要求。

    一、进一步加大政策法规宣传力度，提高村民自觉维护高速公路施工秩序的自觉性，为营造和谐的施工环境创造舆论氛围。有少数村民小农意识强，法律观念淡薄，置公共利益于不顾，私人利益恶性膨胀，是造成当前村民间的权属纠纷、与施工单位的涉农纠纷、建筑物拆迁估价纠纷等问题难以协调处理的重要原因。为此就需要加大思想政治工作力度，在高速公路规划、征地、施工过程中，地方政府要利用新闻媒体、宣传橱窗、标语口号等进行法制政策宣传，在村组召开专门会议，做到政策入户，法律入心，使村民明辨是非，做到依法依规维护自身利益，知道什么事可以干，什么事不能干，形成正确的舆论导向，从而自觉维护高速公路正常的施工秩序。提高村民遵纪守法与依法表达自身合理诉求的自觉性是搞好高速公路协调工作的思想基础。

    二、进一步健全协调工作机制，形成纵向到底横向到边的协调工作网络，强化村组与施工队的协调职能，做到矛盾化解在基层。目前高速公路建设的沿途市县乡都成立了相应的协调工作办公室，抽调了相关人员，组成了精干的工作班子。但有的乡镇村组一级还发动得不够，在群众中有一定影响力的村干部不是协调机构的成员，有些能在基层解决的问题没有得到及时解决。施工单位除项目部有协调机构外，施工队不主动参与相关协调工作。利用村干部与村民朝夕相处的关系或是他们的亲朋好友去群众工作，遇到问题协调起来就比较容易。如果施工队也有协调工作职责，那么他们在施工过程就会主动采取预防措施，避免为盲目追求施工进度，置村民利益于不顾，造成越界超用断水断路等涉农事件的发生。因此，健全协调工作网络，强化村组与施工队的协调工作职能，明确各自的协调工作职责，做到上下联动，互相配合，才能小事不出村，大事不出乡，矛盾化解在基层，协调工作就会收到事半功倍的效果。

    三、进一步加强施工过程管理，采取切实有效的预防措施，把各种协调隐患消灭在萌芽状态，有效减少协调纠纷的发生。客观地讲，只要我们采取切实可行的预防措施，在高速公路建设过程中出现的许多协调纠纷是可以避免的。从施工单位层面上讲，施工过程中产生的问题主要有：红线不够，未办征地手续，提前使用村民土地；越界施工，超占村民土地；施工不注意，大量滚石落入村民农田；村民水沟水渠被毁，农田断水；饮水渠（井）被毁，生活用水困难；村民道路被毁，出行不便；爆破作业房屋受损，飞石扰民；便道未及时维护，行人车辆通行困难；道路水渠等涉农设施恢复标准低与村民要求高的差距；炮损赔付标准与村民期望值的差距，等等。这些问题，有的是施工过程中难以避免的，而有的则是施工队思想麻木，对施工过程中可能产生的问题缺乏预见性，采取预防措施不得力造成的，有的则是施工队伍漠视甚至侵犯群众利益，不主动采取预防措施造成的。这就要求施工单位增加工作的前瞻性预见性，科学合理地安排施工进度，采取切实可行的预防措施，做到土地先征后用，施工不越界、滚石不下田，水渠（井）道路被毁前有替代措施，科学合理施爆不扰民毁物，便道通畅，把协调矛盾消灭在萌芽状态，把施工对村民的影响降低到最低程度。同时加强路地共建力度，融洽路地关系，也是预防各种矛盾产生的重要措施。施工单位视驻地为故乡，视村民为亲人，支持当地经济建设，在力所能及的范围内解决驻地村民一些实际困难，赢得当地村民的尊重，即便产生一些涉农事件也能赢得村民的理解，降低解决问题的难度。加强施工的过程管理，把预防措施落实在施工现场，把矛盾化解在乡镇村组，施工队做到不惹事生非，这样就能有效地减少协调矛盾的发生，牢牢把握协调工作的主动权。

    四、进一步加大协调工作力度，充分发挥政府的主导作用与施工单位的主体作用，及时化解各种矛盾。当前高速公路建设过程中的矛盾纠纷错综复杂，开工前没有解决好的遗留问题与施工后产生的新矛盾交织在一起，既有地方政府久拖未决的权属纠纷也有施工单位引发的涉农纠纷，既有村民维护自身利益的合理诉求也有不法份子的胡搅蛮缠浑水摸鱼。可见协调工作形势之复杂任务之艰巨。实践证明，要搞好高速公路协调工作，就需要加大协调工作的力度，既发挥政府的主导作用，也发挥施工单位的主体作用。一方面，政府要发挥“三大员”的作用。实践证明，政府在高速公路建设过程中充当着解决纠纷的裁判员、调处矛盾的协调员、督促问题解决落实的督办员职责。政府依法依规协调处理各种棘手的问题，要秉承公心，不和稀泥，雷厉风行。实践证明，很多问题是拖出来的，拖没了政府的信誉，拖没了群众的耐心，使本来不太复杂的问题更加复杂化了。在施工单位未进场前，项目业主与市县乡各级协调指挥部门就要加紧做好红线征地款及时支付、红线内树木及时砍伐、红线内房屋及时拆除、红线内坟墓及时搬迁、红线内纠纷及时调处等工作，为施工单位正常开工创造条件。有些村民土地权属纠纷一拖几年，村民意见很大，导致长期阻工扯皮，影响施工单位正常施工。这既影响路地关系和谐，也是社会不稳定的重要因素。另一方面，施工单位要充分发挥主观能动性。施工单位依靠政府但不能依赖政府，要积极主动协调各种矛盾，对于施工单位进场后产生的矛盾，要主动协调处理，及时兑现承诺，不留尾巴，争取村民的理解与同情。实践证明，离开了政府的主导作用，离开了政府相关部门的支持，协调工作就会寸步难行。

    五、进一步加大司法介入的力度，及时打击违法阻工行为，依法维护正常施工秩序。当前高速公路建设过程中所遇到的矛盾错综复杂，既有村民的合理诉求也有村民的非法违规要求，既有当前能即时解决的问题也有必须在施工过程中创造条件逐步解决的问题。但村民表达诉求的方式往往很极端，动辄阻工扯皮，造成有些标段多个工点甚至全线都不能正常施工。这种现象在少数民族地区表现得尤为突出，是一个非常棘手的问题。如果谨小慎微缩手缩脚，不敢大胆使用警力处置，此风就会愈演愈烈，导致政府威信扫地，施工单位经济损失巨大，工程进度严重滞缓。高速公路协调工作的实践反复证明，在协调工作穷尽各有手段后，大胆使用警力是非常必要的，效果也是非常好的。要营造“有理不阻工，有理不闹事，有事找政府”的施工环境，就必须对不法分子保持高压态势，对违法阻工行为进行坚决打击，决不能允许通过阻工解决问题的现象存在，更不能容忍通过阻工达到非法目的恶性事件出现。要做到边协调边施工，对协调结果不服的，可以引导当事人走司法程序解决，但不能妨碍施工单位的正常施工。对于那些无理非法阻工，对于那些屡教不改的违法恶性阻工，对于那些持戒冲击施工现场或冲击项目部危及人身安全的行为，对于那些非法阻工的组织策划者要坚决打击，要做好证据保全，依法进行处置，决不能心慈手软。施工单位要切忌介入或利用地方矛盾去化解协调纠纷，切忌利用地方黑恶势力去摆平违法阻工行为。只有这样，才能维护高速公路正常的施工秩序。

    六、进一步健全协调工作激励机制，大胆提拔使用协调干部，充分调动协调人员的工作积极性。协调工作的复杂性与艰巨性决定了协调人员必须是复合性人才，必须具有较高的综合素质、业务素质与较强的行政协调能力，同时具有吃苦耐劳的精神与雷厉风行的工作作风。施工单位要支持协调人员的工作，积极落实协调承诺，树立诚信协调的理念。要实行人员轮岗制度，锻炼更多的人员去从事协调工作，亲身体会协调工作的艰难辛苦。项目业主与地方政府经常开展协调工作评比竞赛活动，发挥榜样的积极力量，激发协调人员的工作热情。要选拔使用有实出贡献的协调工作人员，做好感情留人、待遇留人、事业留人，使他们感到待遇上有想头，事业上有奔头。只有这样，才能改变过去那种协调工作不愿干、难干好、没出息、尽受气的认识，扭转协调工作人才青黄不接的不利局面。（文  二公司 杨斌）